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国家发改委综合运输所城市交通室主任程世东
  解读《关于加强城市停车设施建设的指导意见》

  2015年8月3日,国家发展改革委、财政部、国土资源部、住房和城乡建设部、交通运输部、公安部、银监会联合发布:(发改基础[2015]1788号)。今天我报告的内容主要包括:起草背景;内容框架和政策目标导向;重点突破(自建停车场、对外开放取得收益);停车管理、信息化、互联网停车等相关方面要求及后续工作重心。
  我们的判断,目前经济“三期叠加”、下行压力依然较大,需要新的经济增长点。而停车场建设是刚性必要需求,全国缺口很大,可以有效吸引社会资本投资建设。《关于加强城市停车设施建设的指导意见》是移定经济增长的重要举措。这就决定了文件的主题是以投资建设为主,推动停车产业化。
  目前,有关加强停车建设的文件在各大城市均有出台,也包括南京。我们收集到有近20个城市。但是仍然存在落实不够的问题,需要国家层面的政策支撑,尤其是涉及到多个部门,需要综合部门协调,发改部门恰好较好地处于这样一个角色,因此文件起草过程中得到了多部门的大力支持。本来也想在这样的氛围下,力图以此为契机,形成更综合性的文件。但目前的文件还主要是加强停车建设,综合性文件待条件成熟再出。
  1788号文共16条,涵盖了加强停车建设的总体思路、基本原则,规划编制、建设重点,土地、投融资、金融、价格、装备制造、信息化等政策措施,围绕停车产业化全过程,基本涵盖相关领域。在政策导向上,立足城市交通发展战略,统筹动态交通与静态交通,着眼当前、惠及长远,将停车管理作为交通需求管理的重要手段,适度满足居住基本停车和从严控制出行停车。建设重点则“以居住区、大型综合交通枢纽、城市轨道外围交通站点(P+R)、医院、学校、旅游景区等特殊地区为重点,而不是广泛意义的全面增加供给。坚持建管同步,加强违法行为治理。总体而言,不是营造宽松的停车环境,鼓励小汽车出行,主要解决既有车辆的基本停车问题,严格限制出行车位,并配以严格违章停车执法,以增加停车位换取良好的停车秩序,解决当前乱停车问题,规范停车秩序。
  在实现途径上,以停车产业化为主线。但是,我们也要注意到,公众认识不到位的原因是政策推行的较大障碍,特别是有一种比较普遍的观点,即停车设施是一种公共物品,应该由政府提供。但是,停车是小汽车拥有和使用过程中必不可少的一环,与车辆购买一样,应该由其所有者和使用者自行承担全部应有费用。在这个角度,基于停车泊位的私人属性,可以也应该充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,停车产业化、市场化是合理的必由之路。文件对停车产业化的原则是:坚持市场运作,通过政府规划引导、政策支持,按照市场化经营要求,要以企业为主体加快停车产业化;坚持改革创新,完善管理体制机制,探索多种合作模式,有效吸引社会资本。
  当前需要政策支持的主要原则在于经营性停车场投资规模大,尤其是如果土地市场化获取,加之有效需求不足,导致投资回报率很低,社会资本进入的积极性不高。因此,政策支持的总体思路就是:“在城市规划、土地利用、金融服务、收费价格、运营管理等方面加大改革力度和政策创新,营造良好的市场化环境,充分调动社会资本积极性,走出一条合理的停车供给之路。”
  政府和企业来进行合作的这种ppp的模式是不是可行?那我们想到,那政府可以把土地作为公共资源入股,然后企业可以资本入股,然后这样形成的一个合作的模式。可能五年十年的时间,我以土地的这个资源入股以后,我可以政府可以放弃这几年的投资的回报,这样的话使得社会资本在较短的时期内就可以得到回报,这样就可以提高这个GDP,这样的话,同时也不至于让我们国家的国有资产,出现流失。
  再一个就是比较具体的金融的支持。这里面可能更多的是金融的支持,因为发改委是主要投资主管部门,他就有这种具体的办法,具体的这种方式,你比如说,设立这种现在已经实施的停车场的专项债券,企业投资收益债,只要你确定有这个项目,那你就可以申请让政府来帮你发债券这样的话,可以降低你的融资成本,再一个的话,专项停车基金,这个现在也已经有了,各个地方也正在开始报,还有的话,发挥开发性金融的这个作用,其实我们想通过,现在棚户区改造是用的PSL的这种模式,补充抵押贷款,中央人民银行,现在人民银行给开发行的这个两千亿的这种规模,来进行这种贷款,它这是一种政府性的贷款,它的利率非常低,所以说,也想过是不是把棚户区的这种政策挪用到停车里边来,我们也尝试去探讨这个途径。其实,不管怎么着,就是想降低停车企业的融资的成本,并且在几个方面都已经开展了,再有一个就是收费的价格,因为既然是社会资本的投入,那你就把价格放开,这里面很明确的就是全面放开社会资本投资的停车场的收费,只要你全部都是社会资本投资的,那就全部放开,这个它的要求,我们的想法就是只要你明码标价就可以了,这样不至于欺骗消费者就行,当然对于政府和社会资本共同建设的停车场,也就是我们说的那种PPP的模式,毕竟土地是个一个很大的产值,在里面占的百分比比较多,既然是我们政府和企业一起做的,那它的停车的价格,政府作为股东之一,并且可能是大股东,那它就有决策权,当然它需要和企业一起来协商,这是这么一个收费的情况。再一个就是里面还提到了就是说,我们允许一定面积的停车的,一定面积的这个商业服务的。有的城市是这么做的,有的城市不愿意这么做,有争议,但是我们想近期更好的推动停车产业的发展,在我们中央的政策里面,是允许的,但是具体的操作各个城市可以具体的来定夺,就是你是不是愿意把一部分的停车面积做商业,因为商业可能回报可能会更好一些,来弥补这个建设和运营的不足的问题。
  再一个就是,还有一个就是保障需求。这个是我们认为非常关键的一个东西,也就是说是,我们的商业停车场、公共停车场建成以后,我们一定要保障它的有效需求,就是说现在也是一样,虽然停车难了,大家都知道,但是很多社会停车场,它没有有效的需求,大家都无法停车,都停不进去,所以说我们这里非常强调的是,一定要加强违章的停车治理,保障停车场的有效需求,来保障它的收益水平,同时我们也就是说是,要在公共停车场建成以后,它周边的,在一定范围内的路面的占道停车要减少或者逐步的取消,这样来保证停车场有效的需求。
  上面是我们整个的大的一个想法,里面还有一个想说的一个突破,我个人认为是一个突破点,就是说我们也考虑停车一个需求的特点,就是非常零散的分布,即使在这个地方建一个非常大的停车场,它可能你周边的需求都比较远,大家都不愿意去停,所以说这在分布零散的特征是不是也利用一些分布非常零散的土地的资源来进行建设,那这些土地资源在某些单位甚至个人的手里面,那我们允许个人、企事业单位、居民小区可以利用自己的手上的土地来建设停车场,包括地上的或者地下的空间资源来建设停车场,并且允许它对外开放取得收益,这个其实我觉得是非常大的一个突破,这也是停车产业化的一个导向,其实在日本东京,也是这样的,当然它的环境不一样,它的土地都是个人的,你有这块地你就可以去建个停车场,并且建好了以后,晚上你自己用,白天可以拿出去经营,这样的话,它就可以取得收益,为了实现这个,我们在市场准入方面,我们就强调了要鼓励企业和个人申请投资建设公共停车场,原则上不对所谓的数量做下限的要求,就是说即使你只有一个停车位的地方,你都可以去建设,然后的话要求消除社会参与的既有的障碍,再有就是在审批方面,对小型的停车场,要鼓励实行备案制,不需要再去进行审批,那么长的周期的那个时间,再有就是在土地方面,要求规划部门考虑停车的需求的合理性,在……容积率的调整方面的手续,这是主要的一些方面,同时我们在相关的方面也提出了一些相关的规划问题的……还有一个我觉得其实,对我们今天的互联网交通比较重要的就是,各地要建立停车基础设施数据库,实时更新,而且对外开放共享,这个我个人认为是促进我们互联网下停车如何发展的一个非常重要的前提条件,还有一个就是我们要强调路边占道停车委托管理的透明的问题,等等这一系列的问题,这是我们这一个指导意见和我们的想法的主要内容。
  其实在意见出台以后,这两个多月的时间,我们做了很多的工作去具体落实这个事情,在里面我们就是说国家的相关部委要出台具体的相关的政策来进行具体的落实,住建部已经制定和印发了这个停车设施规划的一个导则,并且还在制定另外的一个具体的政策,国土部也在制定国土的一个非常重要的政策,国家发改委也在制定价格的文件,应该是马上很快就要发布了,当然主导的原则还是刚才我说的那个东西,就是市场自主定价的问题,再一个就是,其实在这以前就已经印发了停车场专用债券的问题,现在已经核准了五十亿的规模,现在也正在考虑扩大这个规模,还有设立了停车的专项基金,这都是国家发改委正在做,其实可能我们的停车企业可以咨询一下省市的发改部门,它们都在往上报,其实都报了很多。从一开始出来这个意见,我们想可能几个部委联合出来了就完事,但是国务院高度重视,又上了9月23号开国务院常务会上,随后又开新闻发布会,搞的越来越大,那我们的压力也就越来越大,国务院领导就要求你们如何进一步落实,我们现在就是在起草这些任务的分工,分到每一个部委或者各城市,要求各城市怎么去做,在做的要求和任务分公司上,这样把整个的工作落实下去,我们的领导也非常的重视,在16号又开协调会,包括了各部委和各城市的协调会,要求首先我们发改委自己进一步放开停车专用债券的条件,这样的话,可以进一步放宽条件,可以组织地方上来申报这个专项债券,再有的话就是要把停车企业的企业债和停车专项基金,停车专项基金现在也是给了五十亿,后面可能会扩大,把这两个结合起来,一起来做,还要求提高办事的效率,要支持先做的城市或者比较大的城市,在申请企业债或者专项基金的时候,可以依次申报,分期发行,省的每一次申报,要费劲,还要求进一步的调研,发现基层的问题,提出解决方案,具体就落实到了基础司的头上,其实我们主要是做基础服务的,投资那块是投资司负责的,企业债的就是投资司负责的,那个专项基金是基础司做的,要求基础司牵头调研停车建设中的法律、政策、实践的障碍,来提出解决的措施,所以说我们后面的工作真是要到各个城市来调研它在这个执行指导意见的时候还遇到哪些具体的政策措施,遇到哪些困难,这是我们下一步要做的事情,就是想一定要把这个事情真正的落实下去,再一个就是搞好试点的突破,就是刚才我说的PPP的这种模式是不是能够真正的落实下去,在落实的过程中还有什么样的问题,要做出试点的案例来,这样才能更好的去推广,当然对地方政府也提出了要求,因为我们在里面强调的是城市人民政府是停车建设的一个责任主体,因为具体的事情还是城市来做,我们中央是把中央的相关政策搞好,提出一系列的措施,这是我们的一些初步的想法和后面想要做的工作。
  确实希望大家能够给我们提出一些合理的意见,我们来把这个完善下去,真正把停车产业化做好做大,来把停车的秩序搞好。谢谢!

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